把握信访形势与规律创新维稳工作思路
——关于如何做好当前信访工作的思考
信访制度作为一项具有中国特色的权利救济制度,对缓解社会矛盾与维护社会稳定发挥着重要作用。但随着改革的不断深化和社会结构的调整,大量的社会矛盾产生和积累,“信访洪峰”在近十年里接连出现,已开始不断影响着社会的整体稳定。据统计，2010年至今,我区共受理群众信访1404件次，其中群众来信719件次，来访685批1852人次（其中，集体访94批949人次）。从诉求类型及所占比例来看，仍以劳动社保、城乡建设、农村农业等问题为主（劳动社保占25.9%；城乡建设占18.9%；农村农业占15.66%；政法占7.59%；环保占5.3%；民政占5.3%；卫生计生占2.53%，其他占18.82%）。
一、信访突出问题的特点
（一）信访态势平稳可控。随着广东交轨工业园、中车空调生产研发基地、银洲湖纸业基地建设等大工程、大项目的不断落户,大规模征地拆迁工作不断推进，关于规划、环保、劳资权益等利益诉求有所增加，由于近年政府行政行为逐步规范以及法律法规不断完善，信访总量呈现稳中有降的态势。但每逢村（居）换届选举前后，仍是信访高峰期，群众来信来访、越级上访等都呈增加趋势。
（二）信访问题集中化。根据受理情况分析，群众诉求主要有七方面：一是重大项目实施过程中引发的土地征用、房屋拆迁；二是农村问题引发的信访问题，如“三资”管理、村委换届选举以及失地农民保障与征地款分配等；三是涉军群体优抚引发的信访问题；四是老案积案引发的信访问题；五是新政策出台致利益重新分配引发的信访问题，如教师绩效工资改革，公办教师待遇增加，民办学校教师却无法享受绩效工资待遇等。六是涉诉涉法引发的信访问题，如民事纠纷、医疗纠纷、劳动保障纠纷和行政诉讼等。七是历史遗留引发的信访问题,如涉军人员身份认定和下岗人员社会保障问题等。
（三）信访形式多样化。一是群体性上访越演越烈。集体上访已日渐变成当前群众反映诉求的一种最常用方式。二是无序上访问题突出。部分上访人情绪激动，动辄聚众闹访,甚至采取围堵党政机关、静坐示威等过激行为。三是越级上访仍居高不下。尤其是村居换届选举前后，越级上访都会明显增多，周边地区的涉军群体甚至出现了串联越级上访的苗头。
（四）信访对象多元化。近年信访群众诉求的反复性、问题法治边缘性、信访群众职业化趋势日益明显。从信访群众对象来看，当前信访的主体呈多元化趋势,有失地农民、离退休老干部、最低生活保障对象、社会求助者及其他如举报、咨询、社会法人等。其他如涉军涉核人员、民办教师、离岗人员、信访老户等为主的特殊群体上访频繁，近年外来务工人员信访量也逐年增加,主要涉及劳资纠纷、医患纠纷、工伤、交通事故和治安管理等方面。
二、信访问题原因分析
（一）综合管理相对滞后与社会迅猛转型发展不相适应，导致不稳定因素产生。地区间、城乡间发展不平衡及个人收入差距不断拉大,信访人相互攀比；征地、拆迁补偿信访问题时有发生；劳资关系、农村出嫁女权益、医患纠纷、环境污染、公共服务等信访问题随着社会发展逐渐增多。而社会管理模式、方法以及各项政策法规相对滞后，各种矛盾纠纷得不到妥善解决，同时信访行为的高效率、低成本、无责任等特征，决定了信访人信上不信下、信访不信法，导致数量增加。
（二）以人为本的服务意识与日益增长的群众要求不相适应，导致上访情况增多。目前，个别单位、人员存在服务意识不高，未能“以人为本”地为群众处理问题，甚至出现推诿、拖拉现象，未能及时为群众解决问题。导致群众怨气积聚，问题更难解决，甚至引发群体性事件。
（三）危机处理方式方法与社会现实要求不相适应，导致处置难度增大。随着当今社会通讯技术的高速发展与网络信息传播的广泛应用，以往“一堵了之”的问题处理方法，已经不合时宜。这种遮掩式地处理方式反而导致了问题的进一步发酵，不仅不利于问题的迅速解决，也造成了更多不明真相的群众竞相参与，造成问题的扩大化，大大增加了处置难度。
（四）积案化解难度的增加和化解稳控方法的简单化不相适应，导致化解率偏低。一是部分部门单位为减少信访量，脱离政策地给予上访人过高的补助，导致了上访人相互攀比，形成处理误区，增加了处理难度。二是对已完成终结程序的信访案件，缺乏有效措施制约上访人继续缠访、闹访的行为，导致反复上访，不利于稳控工作。如我区陈昔浓等9宗已进入司法终结程序，但上访人仍不断缠、闹各级领导。三是信访人普遍存在不顾历史和现实、对政策法规不理解、断章取义而过分诉求、过高要求的问题，严重影响化解进度和难度。如方珠环、欧阳美等房屋拆迁补偿，除了实物补偿，还要求精神损失费、上访费用、利息等费用，动辄几百万过千万，增加了化解难度。四是由于信访积案的化解任务时间紧、任务重，与信访人长期形成的对立情绪短期难以缓和。但责任单位的解决方法普遍过于简单化，缺乏创新性，导致了化解率偏低。
三、信访工作的对策建议
信访制度因其先天的体制缺陷,当前的理论界积极主张取消信访制度,转而依靠法律途径来解决社会矛盾问题,但从中国的历史和实际来看,“法治”无法在短期内解决大量而复杂的历史积累,所以信访制度的存在确有其存在的必要性。在相关法律法规和配套制度没有改革和调整前,我们应当“转变观念、规范监督、加强建设、敢于创新”，真正跳出信访抓信访，跳出维稳抓维稳，才能“踏准”信访维稳工作与构建社会主义和谐社会的“鼓点”和“节奏”，使事半功倍。
（一）转变观念，突破瓶颈。一是树立“最高位置”的“群众观”。坚持以人为本、执政为民，始终把人民群众的根本利益摆在“最高位置”。二是树立“永远和人民在一起”的“服务观”。从思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众，做到“胸中始终有大局，心里时刻有群众”。三是树立“让老百姓满意”的“政绩观”。以“群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应”作为社会建设的出发点和落脚点，把好事办好、实事办实。大力弘扬“热情、依法、负责、奉献”的精神，以人民群众需要为重，以人民群众期盼为要，以人民群众满意为标准，真诚倾听民声、关心民疾、疏解民困，“把信访群众当家人、把群众来信当家书、把群众反映问题当家务、把群众工作当家业”，带着责任和感情做好群众工作。四是各级党委政府要敢于直面群众，走到群众当中开展政策解释与疏导稳控工作，重塑政府公信力。
（二）规范监督，法治为本。一是要依法治访。首先是纠正信访功能错位。信访是民众参政议政的有效渠道之一,是政府与群众信息沟通的桥梁之一。信访应成为向上监督政府,向下普法民众的纽带。信访是权利救济的最后渠道,即信访作为一种正常司法救济程序的补充程序,通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。信访应对民众所反映情况进行核实,对所提建议进行参考,至于民众的投诉请求,应引导民众采取诉讼、复议、仲裁等法定的救济手段维护自身权益,并为民众提供必要的帮助,避免信访受理各类矛盾交错的群众诉求,特别是涉法涉诉的诉求。其次是树立司法权威性。只有让群众认识到我们的“法治”是公正公平的,群众才会摒弃“人治”的传统意识,放心地把问题交给司法机关去处理。而树立司法权威要从两方面入手。一方面要提高司法效率,合法有效地加快案件审理效率,提高司法人员的素质,加强司法人员的思想道德修养,促进司法公开,实现立案、庭审、裁判结果公开,使群众的参与权、知情权、诉讼权得到更好的保障,推进执行公开,强化对执行工作的监督,加大对拒不执行法院裁判行为的处罚力度。另一方面要逐步减少领导“批条”办事的数量,引导群众走法的道路,不走人的捷径。“批条”是一种“人治”的象征,只要“批条”存在,法治社会就无法建立,司法权威也无从树立。再次是加大法律救助力度。一方面,政府可以适当增加财政支出以扩大法律援助的对象与范围,特别是对弱势群体如农民工的援助,正确引导人们通过正式的诉讼渠道解决问题。同时,调整诉讼费用,降低当事人的诉讼成本。通过这些措施把大量的社会矛盾引导到正常的诉讼渠道,充分发挥法律的作用,使绝大多数信访矛盾能够通过行政执法以及诉讼等方式在法制的框架内得到妥善解决。另一方面,政府应鼓励发展公共法律援助机构。如设立公共法律援助机构,将信访和法律援助有机结合起来,聘请和动员有社会责任感、具备执业资格的人担任公益律师,为上访者提供法律服务。公益律师接到群众信访材料后,应提供免费咨询,并根据所反映问题的性质,为群众代写各类诉讼状或行政复议申请书,指导其按照法律途径解决问题。再比如,可以探索社会组织参与信访代理的制度。鼓励社会组织有序介入信访代理领域,如社会义务工作者对信访群众的义务心理疏导、法律援助、政策咨询和社会关怀等,以期形成法治社会所需要的公民社会基础。二是要听取民意。凡关系政治、经济和社会发展全局的重大决策，涉及群众切身利益的重要决策，重要干部任免，重大项目安排和大额度资金使用的决策，实施重大改革措施的决策以及其他需要征求意见的重大事项，要广泛听取民意，并做好重大事项风险评估，严格按照经办单位提出评估申请、有关部门收集民意、开展专题调研、提出意见和建议供决策参考思路开展工作。三是要落实三级终结制度。对于有法可依、有章可循的信访事项，各级各部门均要严格落实三级终结制度，引导群众按照按程序反映诉求，依法做好政策性的答复，并告知信访人不服办理意见可向上级部门申请复核，为群众呈现信访终点之路。在规范信访办案程序上，还要加强部门间的信息沟通，保持信访回复的一致性和连贯性；要落实属地管理，就地化解矛盾；要提高初信初访的办理质量，减少信访源；要增强法制观念，引导走行政复议、司法程序解决问题；要完善三级终结制的配套措施，多渠道息诉罢访。四是要加强监督。既是要规范监督人民群众的日常行为，倡导其合法合理反映诉求，更要规范党员干部的行政行为，采取压实责任、机制倒逼、定期排查、包案处置等方式，认真把好交办关、督办关、审结关，确保群众诉求在第一时间、第一地点妥善解决，做到“件件有着落、事事有回音”，坚决防止和纠正因工作不到位、责任不落实、处理不及时形成的重信重访。尽最大的努力减少信访人来回奔跑，积聚怨气。确保信访事项及时办理，积案限期办结。
（三）加强建设，强化服务。一是构筑两个平台。首先是信息管理平台。依托基层党员群众工作室和信访信息员密切联系群众的有利条件，以及现代化网络，整合各级资源，打造一个涵盖面最广的现代化信息管理平台。其次是服务功能平台。既要服务于党委政府，发挥参谋助手与纠错功能，积极建言献策，敦促部门单位改善服务，推进民生建设；又要服务于群众，通过说服教育、法制宣传、教育引导，增强信访人法治观念、自我保护意识，增加社会的和谐之音。二是建设一支队伍。一支懂法律、通业务、善协调、会服务的专业干部队伍是提高工作效率的有效保证。各级党委政府既要强化干部法制观念，又要加强日常业务培训。基层工作中不断发生的上访案件，与部分干部有法不依、执法不公有很大关系。各级各部门要进一步抓好干部学法用法工作，引导干部依靠法律手段处理行政事务、处置信访和群体性事件，提高依法行政水平。三是加强日常的业务培训。通过年初编制年度学习计划，及时召开各类专题学习班，定期举办实践锻炼等方式方法，对政策规范进行研究学习，打造一支具有党的优良传承，又与时俱进的高素质干部队伍。
（四）敢于创新，直面困难。随着近年来大广海湾海洋经济发展的深化，各利益格局的调整和社会发展水平不断提高，群众信访的主体、内容和行为方式等都发生了明显的变化。要正确处理好关系群众切身的民生问题、统筹兼顾不同群体利益，避免改革成本由一部分群体承担而发展实惠却由另一部分群体享受的现象，就要敢于创新。一是创新机制。既要结合行风评议创新监督考核机制，又要结合矛盾纠纷排查创新预防机制。既要结合积案化解活动创新领导干部“四访”机制，又要结合公证搜证要求创新责任追究机制。二是创新管理。既要创新工作管理，整合部门力量，又要创新督查督办管理，提高问题调处办理质量。三是创新方法。工作中要善于抓难点求突破，抓重点促解决，抓局部带整体，积极探索新的工作方法，寻求行之有效的调处机制，争取在最短的时间内解决群众的合理诉求，避免矛盾冲突的产生与升级。
